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农业补贴政策面临的主要问题(四)

中央出台的农业保险补贴政策力度大,但运行不畅,覆盖面不宽

自2007年试行农业保险投保保费补贴政策以来,中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金262.1 亿元,保费补贴从2007 年的21.5 亿元增加到2011 年的97.06 亿元,支持力度不断加大。农业保险投保保费补贴实行中央财政、省级财政、县级财政共同分担办法,在农户、农业生产企业投保保费基础上,省级财政承担规定比例的保费,中央财政再给予一定比例的补贴。各级财政分担比例依据农业生产布局、农产品品种和地方财政财力状况确定,补贴比例为中央财政补贴30%~40%,地方财政补贴25%~40%,各级财政补贴额占农户、农业生产企业投保保费总额的比例不少于70%,其中大宗农作物、牲畜等保费的补贴比例高达90%。这一政策的优厚程度在当今世界上也是独一无二的,即使是发达国家,其补贴比例也未超过保费总额的50%。

但是,由于机制不够完善,农业保险运行并不通畅,限制了农业保险的广泛推行,覆盖面始终难以有效扩大。2011 年全国水稻保险的平均承保覆盖率不到一半,仅为49%;承保主要粮油棉作物仅占全国播种面积的35% 。究其原因:一是农业保险保费补贴政策实行中央财政、省级财政、地市级财政(未实行省管县财政体制的地市级)和县级财政共同分担机制,且要求地方财政的配套补贴比例达25%~40%,这对地方财政而言是一笔不小的支出,在财力较薄弱的地方、特别是高度依赖上级财政转移支付的地方,其配套的意愿和主动性并不强,在中央政府强调“农民自愿参保原则”下,地方政府更是被动应对,少数地方政府甚至是应付农业保险,在农业保险推广上并不积极,以至于许多农户不知道农业保险的作用和功能,这也是农业保险“一头热”症结所在。二是由于对农业保险制度的宣传不力和农民自身观念原因,农户参保热情也不高。据我们对全国8 省30 个村1585 个农户的抽样调查,了解并乐意参保的农户不足20%,有些农户甚至认为基层组织代收的农业保险费是乱收费行为,即使每亩稻田农户参保出资仅为2 元也不乐意。我们认为,农户之所以对农业保险如此抵触,与我国长期以来形成的政府临时救助式措施密切相关,大多数农户认为无须参保,一旦受灾财产受损,政府也会出手相救,农业保险可有可无。三是农业保险由商业保险机构承保运营,政府给予保费补贴,这些保险机构出于盈利目的,对开展农业保险这种风险大、赔付率高的险种,并不情愿。据保监会统计,2010 年全国农业保险保费收入135.68 亿元,全年农业保险支付赔款100.69亿元,赔付率74.42%,其中,种植业保险赔款68.5亿元,森林保险赔款1.8 亿元,养殖业保险赔款30.4 亿元。如果计入保险公司运营费用和相关税费,则保险公司经营农业保险业务盈亏基本持平。

可以说,如果没有中央政府强有力的推动和保监会的支持,农业保险可能还像2005 年之前一样处于停顿状态。截至2011 年,全国农业保险实现保费收入174.03 亿元,仅占财产险业务的3.77%,占财产险公司全部业务的3.64% 。

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