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发达国家粮食补贴政策及其启示

粮食补贴政策是目前很多国家和地区支持农业发展、保护农民利益的主要方式之一。与发达国家相比,中国的粮食补贴政策有相似之处,但是在补贴模式、依据、标准等方面存在着计算复杂、具体操作不到位等问题,需要在借鉴的基础上,不断完善调整中国的粮食补贴政策。

2002年以来,中国开始全面实施粮食补贴政策,目前已初步形成了良种补贴、粮食直补、农资综合补贴和农机购置补贴政策为一体的粮食补贴政策体系,兼顾了粮食生产和农民收入等多重政策目标。但在执行过程中仍存在着计算复杂、具体操作不到位、补贴金额太小等问题。如何解决这一系列问题,发达国家在实践中积累了宝贵经验,如美国建立的目标价格和反周期支付制度、欧盟建立的单一农场支付补贴制度等,这些制度可为当前中国粮食补贴政策改革提供启示和借鉴。

一、世界发达国家粮食补贴政策的共同特征

世界各国由于自然、经济、政治及社会环境差异,农业支持和保护政策不尽相同,其中美国模式、欧盟模式和日本模式被称为世界上三大典型模式。此外,韩国、加拿大、瑞士等发达国家也对农业实行了强大的支持和保护。虽然补贴的形式各有差异,但总体上仍存在以下共同特征:

1.这些发达国家都是在已经实现了工业化,经济发展到了一个很高的水平以后才开始全面实施农业补贴和支持政策。农业产值在国民经济中所占比例己经很低,欧盟的农业产值仅占其GNP的114%。

2.农业补贴标准较高。以美国为例,对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻与棉花的农民,按1991—1995年平均生产量的85%乘以政府规定的单位重量提供补贴,平均每个农场主最高可获得不超过4万美元的补贴。由此导致补贴支出在各国财政支出中所占比例较大。最典型的是欧盟,欧盟每年的财政支出大约为1 000亿欧元,其中有40%为农业补贴支出。日本对农业采取巨额补贴的政策,2000年日本对农业的补贴已达国内生产总值的114%。

3.发达国家农业人口占比较小,是多数人对少数人的补贴。瑞士的农业人口只占总人口的3%,美国农业人口不到2%。大量农业人口已经被第二、三产业部门吸纳,对农业进行补贴也是为防止农业人口和非农业人口收入差距扩大。

二、发达国家实施粮食补贴政策的主要形式

1.价格补贴。美国的价格支持措施为“目标价格与反周期支付”政策,该政策整合了无追索权贷款制度和直接支付制度,价格补贴取决于市场价、固定直接支付额、贷款价格和目标价格之间的差距。当市场价格低于贷款价格时,政府会给予贷款价差补贴,同时当市场价格、贷款价差补贴和固定直接支付金额的总和低于目标价格时,政府还会给予反周期补贴来弥补差额;当市场价格高于贷款价格,但市场价格与固定直接支付金额的总和低于目标价格时,政府给予反周期补贴;当市场价格与固定直接支付金额的总和高于目标价格水平时,余额给农民所得。欧盟的价格支持措施包括目标价格和干预价格等价格标准。其中干预价格是农民出售粮食的最低限价,目标价格是最高限价,当市场价格低于干预价格时,农民可获得政府补贴,当市场价格高于目标价格时,政府要出面平抑粮价。欧盟的干预价格类似于中国的最低收购价。日本的稻作安定经营政策与过去三年的市场价格挂钩,补贴方式取决于农户前年确定的合同销售数量,属于“蓝箱”政策范围。

2.收入补贴。美国的脱钩收入补贴,即补贴数额只与基期(1991—1995年)的产品种类、产量(面积×单产)以及政府所规定的单位重量补贴幅度有关,其中面积和单产一经确定,便保持不变,与以后每年生产什么和生产多少无关,也与生产价格无关,属于典型的“绿箱”政策。生产者具有充分的生产决策灵活性,可按照市场情况进行决策生产。补贴的品种主要小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花。欧盟直接收入补贴是以农户基期拥有的种植面积为核算基础进行补贴,属于“绿箱”政策范畴。享受补贴权利的基期土地面积是按不同品种1989年、1990年和1991年三年的平均值计算所得。面积补贴的总额按照历史上三年的平均数确定后保持不变。欧盟大部分作物的补贴率是固定不变的,同时不同国家直接收入补贴标准各异,但补贴的方式是一致的。日本的直接支付制度只对耕作地条件较差的山区或半山区农民实行直接收入支付,主要目的是弥补山区或半山区与平原地区农业生产成本的差异,进而调动山区农民生产积极性。这种补贴方式属于WTO规定的“绿箱”政策中的地区援助措施。补贴方式按农户拥有的农用地面积大小来补贴,补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80%,每个农户每年可以享受的补贴上限为100万日元。

3.生产要素补贴。美国出台有农业机械销售和使用减免税政策,对农业柴油实行免税。日本出台有生产资料购置补贴,日本农民建立或改造农业生产设施都可以得到各级政府的补贴。

4.其他形式补贴。主要有自然资源和环境保护补贴、农产品营销贷款补贴、土地休耕保护补贴等形式。以美国的土地休耕保护补贴为例,为了减少水土流失,改善水体质量,保护土壤环境,增加鱼类和动物的栖息地,同时为将来可持续利用土地,农民可与政府签订长期合同(一般是十至十五年),将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为林地或草地,农业生产者可以获得相应的土地休耕补贴。进入补贴计划的土地,一是要进行土地休耕并退出粮食生产;二是通过种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木对土地采取植被绿化措施。

三、国际粮食补贴政策经验对中国的启示

1.加快补贴立法进程。目前,中国粮食补贴政策很多都是以文件的形式下发实施,没有如美、欧、日等发达国家的农业补贴政策终都是以法律为依据对农业和农民进行有效保护。如美国2002 年制定农业法用直接补贴代替生产灵活性合同补贴,增设“反周期”补贴方式,扩大农业补贴范围。日本政府通过经济立法,把政策目标和经济措施法律化,形成了保护农业的法律体系,实现了“以法保农”。中国粮食补贴政策仍具有临时性和阶段性特征,无论是粮食最低收购价还是直接收入补贴至今没有稳定的法律保障,这样的保护从长期来看是缺乏效率的。因此,中国应该加紧制定和出台农业补贴条例,建立既适应WTO规则、又能有效保护农业发展以及农民利益的法律法规体系。

2.大力推行直接收入补贴政策。相比较而言,直接收入补贴由于没有经历中间的市场流通环节,而是直接补发给农民,补贴效率要高于价格补贴。据经合组织测算,发达国家价格政策补贴的效率约为25%。即政府通过价格支持措施每拿出1元钱,农民所能获得的收益是0.25元左右。而且政府还要承受因过剩库存产品不断增加,导致的财政支出日益沉重的包袱。从目前各国的实践看,直接收入补贴代替价格支持政策已成为国际趋势,如欧盟已将价格支持全部转变为直接补贴。中国是粮食生产和消费大国,大力推行粮食直接收入补贴政策不仅符合国情,更与“削减价格支持力度”的国际环境相适应。

3.优化整合中国粮食补贴政策。从目前来看,中国粮食补贴总量、补贴标准并不低于美国等发达国家,但单个农民从补贴中获益较少,补贴的增产增收效果并没有得到充分体现。补贴方式过杂、力度分散,而且中国农户家庭耕地较为细碎化是其主要原因。因此,借鉴美国的“目标价格与反周期支付”制度,欧盟的干预价格和直接支付政策,优化整合中国现有的粮食补贴政策,积极推行粮食目标价格制度,在市场价格低于目标价格时给予农民收入补贴。

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